探索依法行政新举措 建设新型法治政府

中国民主促进会北京市丰台区工作委员会

近年来,北京市法院行政案件年收案数量逐年大幅递增,据统计,2014年北京市收案突破2万件,达21478件(包含商标、专利等知识产权行政案件),同比上升105.8%。2015年5月起,按照中共十八届四中全会决定,全国法院的案件受理制度发生改革,变立案审查制为立案登记制, “对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权”,立案门槛大大降低。同时,修改后的新《行政诉讼法》实施,扩大了行政诉讼受案范围,全国各地法院在新行政诉讼法施后当月受理的行政诉讼案件出现“井喷”:天津,增752.4%;上海, 增长475%; 北京, 增长268.5%; 武汉, 增长382.91%;昆明,增长290%……这是各地法院2015年5月陆续通报的行政诉讼立案情况。这些数据表明,行政诉讼救济渠道更加畅通,百姓对政府工作要求更高,百姓“不敢告”、“不会告”的现象得到明显改变。

一、新行政诉讼法对行政机关依法行政的影响

新修订的《行政诉讼法》对行政机关带来的影响是巨大的,要求行政机关必须严格依法行政,否则就要承担败诉风险,主要影响在以下几个方面:

(一)拓宽了人民法院受理行政诉讼案件的范围,意味着行政机关更多行政行为面临被诉的风险。一是新《行政诉讼法》的有关规定。“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”这就意味着行政机关及法律、法规、规章授权的组织的行政行为都属于法院受案的范围。二是新法第十二条还列举了行政行为的具体内容。除了国防、外交等国家行为,行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令,行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定,法律规定由行政机关最终裁决的行政行为这四种情形以外,行政机关及被授权组织所有行政行为都是法院的受案范围。

(二)确立规范性文件附带审查制度,意味着行政机关及被授权的组织制定规范性文件必须谨慎为之。新法第五十三条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件(不含规章)不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。新法同时规定,人民法院在审理行政案件中,发现规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理建议。这就意味着行政机关及被授权的组织制定规范性文件必须合法,否则据此做出的具体行政行为有可能面临败诉。

(三)确立行政机关负责人出庭应诉制度,意味着行政机关诉讼程序义务加重。原行政诉讼法实施以来,行政机关负责人出庭应诉很少,一般由行政机关工作人员代理出庭,有的案件甚至只委托代理律师出庭,人民群众形容是“告官不见官”,不利于化解矛盾。新法第三条规定: “被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的, 应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”同时第六十六条又规定: “人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”这就要求原则上被诉行政机关负责人应当出庭应诉,经传唤拒不到庭或中途退庭的,法院可以向监察机关提出司法建议。

二、新行政诉讼法实施后的行政案件审理情况

2014年,北京市法院对违法行政行为或者行政机关不履行法定职责的,依法判决撤销、确认违法、无效、变更以及判决其在一定期限内履行的案件占一审行政案件的约12.7%。其中,败诉率处于前五位的分别为: 乡镇政府涉诉案(败诉率为30.4%),工商类案件(败诉率为18.7%),城建类案件(败诉率为14.1%),政府信息公开类案件(败诉率为11.8%),土地类案件(败诉率为11.7%)。

在2014年至2015年受理的一审行政案件中,行政案件受案范围几乎涉及所有行政管理领域,除知识产权行政案件外,有近五成的一审行政案件发生在城建、公安、土地资源、工商、劳动和社会保障、环境保护、交通、民政等与民生相关的行政管理领域。其中,城建、公安、工商和土地资源类案件的收案数位居前四位。此外,去年受理政府信息公开类一审案件1032件,同比增长27.6%,政府信息公开案件正成为行政案件的重要增长点。如何应对当前行政诉讼案件井喷及行政机关败诉率上升的现实情况,需要我们进一步探索研究。

三、探索解决依法行政及政府应诉工作的新举措

(一)端正态度,高度重视,逐步建立提高行政机关依法行政的相关制度。一是建立健全行政权力清单制度及政府责任清单制度。合理调整、确定各个行政执法主体、各层级行政执法主体之间的执法权限和责任承担,明确部门职责边界,逐步做到职能法定、权力责任法定、执法运行法定,使各主体都能够依法履行职能,依法行使执法权限,增强行政执法行为的可预期性,从制度上纠正不作为、乱作为,克服懒政、怠政,惩处失职、渎职。二是建立健全依法决策机制。全面落实重大行政决策法定程序,制定规章制度,明确重大行政决策的范围和标准,把部门论证、公众参与、民主协商、专家论证、专业机构测评、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。三是完善行政执法监督机制,增强执法监督效果,建立行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或依法应及时作出决策但久拖不决造成重大损失、影响恶劣的,实行终身责任追究,严格追究行政负责人和相关责任人的法律责任。加强行政决策案卷管理,实现决策过程全记录,发生决策失误的,按照“谁决策、谁负责”的原则,严格倒查决策责任。

(二)积极参与行政诉讼的应诉工作。行政诉讼既是司法机关对行政机关实施监督的一项法律制度,也是对行政相对人权利进行保护的一项司法救济制度。行政机关作为被告出庭应诉,是履行法定义务,自觉接受司法监督的基本要求,随着行政诉讼制度的完善和百姓维权意识提高,对行政机关做好行政应诉工作提出了更高的要求。为此,行政机关应给予高度重视,进一步提高对作好新形势下行政应诉工作重要意义的认识,端正应诉态度,明确自身在行政应诉活动中的地位和责任,自觉接受人民法院司法监督和审查。

(三)加强行政法制学习、教育,提高行政机关工作人员依法行政意识和业务水平。加强学习培训,组织机关工作人员认真学习领会新《行政诉讼法》的立法背景和政策精神,准确把握法条内容,研究行政诉讼法修改后对行政机关工作造成的影响,集中力量制定应对措施。针对新法实施过程中可能出现的难点问题,探索制定适合行政执法需要的工作机制和方法。召开行政执法座谈会,共同商讨研究行政诉讼法修改后的重点、疑难问题,研究制定具体实施细则。

(四)组建专业行政诉讼律师团队。充分发挥专业律师的作用,通过政府购买服务,形成各级政府行政执法及行政诉讼智囊团队,提升依法行政及行政诉讼的应诉水平。同时,充分发挥专业律师的作用,探索聘请专业律师参与重大行政决策、规范性文件的出台、重大疑难案件会审、重大消费调解、行政复议案件研究、行政诉讼案件代理等工作。

(五)建立行政机关应诉相关制度,认真做好行政案件应诉工作。建立行政机关负责人出庭应诉制度。行政机关负责人出庭应诉既能提高行政审判的社会效果,也能提升行政机关法治建设水平。要建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度,明确要求各级行政机关每年发生的行政诉讼案件,负责人应当出庭应诉。引导行政负责人利用公开庭审的机会宣传法律、法规,化解行政争议,全面了解本机关工作状况并加以改进,不断提高依法行政的水平。